Por: Amylkar D. Acosta M .
Cualquier situación, por mala que sea, es susceptible de empeorar
En los mentideros políticos de La guajira no se habla de otra cosa y a diario los distintos medios informativos dan cuenta de la controversia que ha suscitado la propuesta presentada a la consideración de la administración departamental por parte del Vicepresidente Francisco Santos, de contratar un crédito externo, más exactamente con el Banco Mundial, con el fin de acometer un ambicioso plan de inversiones, en procura de solucionar, de una vez por todas, el ya crónico problema de la carencia de agua potable y las deficiencias en materia de saneamiento básico. Con harta frecuencia, como dijo Albert Einstein, “un problema sin solución, es un problema mal planteado”. A mí me parece que está sucediendo en este caso; pues, el que debiera ser el punto de llegada, se ha convertido en punto de partida. Lo primero a considerar, debe ser el objeto del crédito; se habla de una “revolución” del agua potable, de “ampliar la cobertura en agua potable y saneamiento básico”, pero poco se habla de los proyectos a ejecutar para lograr tal cometido, ni del estado de los mismos, así como su pertinencia.
Naturalmente que yo no puedo hacer ajeno a cuanto se discute, soy incapaz de cruzarme de brazos y mirar para otro lado, mientras cunde la desorientación y el desconcierto. Hasta ahora, en mi concepto, ha habido más calor que luz en el debate que se viene adelantando, que, dicho sea de paso, hay que despojarlo de todo apasionamiento, serenarlo y evitar señalamientos o estigmatizaciones maniqueas, que en poco o nada contribuyen a hacer claridad. Yo celebro que la Asamblea departamental ofrezca este espacio de deliberación, para que este tema se airé, salga a la luz pública, para que la opinión pública cuente con los suficientes elementos de juicio, para que pueda discernir mejor qué es lo que más le conviene al departamento. Destaco, también, la actitud de la administración departamental, presidida por el doctor José Luis Gonzalez Crespo, dispuesta como me lo ha manifestado a poner todas las cartas sobre la mesa, para que, con la mayor transparencia se analice, se evalúe y se conceptúe sobre dicha propuesta, sin aferrarse a esta y, más bien, a estar abierto a considerar otras propuestas alternativas, para, al final, adoptar aquella que más convenga a los fines planteados, que no se pueden confundir con los medios, como ha venido ocurriendo hasta ahora.
Lo primero es lo primero y en este caso el orden de los factores sí altera el producto. La gente tiene sus razones para mostrarse escéptica, para estar escamosa frente a esta propuesta, pues no es la primera vez que se habla en el departamento de llevar a cabo planes tendientes a solucionar la problemática del agua y del saneamiento básico de todos los municipios del departamento, empezando por su capital, Riohacha y han sido ingentes los recursos que se han gastado en desarrollo de los mismos y, lamentablemente, hoy no estamos mejor en este aspecto que cuando estuvimos peor. A pesar de que La guajira ha sido privilegiada frente al resto del país, habida cuenta de que año a año ha venido recibiendo recursos cada vez mayores, tanto por concepto de transferencias de la Nación como por regalías, estamos cada vez más lejos de satisfacer sus necesidades básicas y continuamos, inexplicablemente, por debajo de los promedios nacionales.
No tiene ninguna presentación que en La guajira no sólo no avanzamos en la calidad y cobertura de servicios tan esenciales como el suministro de agua potable a la población y saneamiento básico, sino que, por el contrario, hemos retrocedido como el cangrejo. Las cifras son elocuentes y no mienten, venimos de mal en peor: en acueducto y al alcantarillado la cobertura pasó del 83.2% en 1996 al 68.3% en 2003 y de 43% en 1996 al 35% en 2003, respectivamente. Es el único departamento del país que exhibe semejante retroceso. Ello no se compadece con los enormes recursos que viene recibiendo La guajira. Como tuvimos oportunidad de decirlo[1], entre regalías del gas y del carbón solamente La guajira y sus municipios recibieron entre 1976 y el 2003 la friolera de casi $2 billones. Ello contrasta, con la dramática situación que afronta La guajira en tales frentes, en los cuales acusa tal precariedad, que ha terminado por convertirse en una especie de oveja negra en el concierto nacional y regional. Ello le ha valido un serio cuestionamiento a la clase dirigente del departamento, que no ha estado a la altura de sus responsabilidades. No se puede tapar el sol con las manos, los hechos son los hechos y a ellos debemos de atenernos y no soslayarlos, por tozudos que ellos sean.
Pero, tan injustas y odiosas son las comparaciones como las generalizaciones. Sin pretender lavarme las manos, en lo que a mí respecta sí quiero dejar en claro que, a mi paso por el Congreso durante tres períodos consecutivos, gestionamos los recursos ante la Nación, los jalonamos, a través de varias leyes hicimos posible que las regalías se incrementaran exponencialmente. A mí se me podría pedir cuentas por la falta de diligencia y celo en la consecución de recursos, pero es que La guajira no ha padecido por falta de estos, si no por la falta de racionalidad y eficiencia en la aplicación de los mismos. Otros han sido quienes han tenido la responsabilidad de invertirlos y se llegará el momento en que se haga un juicio de responsabilidades, sin prejuzgar a nadie, para que cada quien asuma la cuota de responsabilidad que le cabe en semejante despropósito. Yo no pretendo hacerlo en este momento, sólo quiero significar que el esfuerzo de concentrar y focalizar los recursos en proyectos macros y de acabar con la atomización de los mismos, a través de los presupuestos “regadera” va en la dirección correcta y tienen todo mi apoyo.
A REINICIAR LA GUAJIRA
Una de las primeras consideraciones que debemos hacernos, es hasta donde dicha propuesta, que tuvo su antecedente en otra que en su momento presentó INTERCOR[1], corresponde a los lineamientos del Plan de desarrollo, pues este fue producto de “un proceso de discusión y concertación en el marco de la planeación participativa desde las subregiones del departamento, para legitimar con la participación de la ciudadanía las políticas de desarrollo departamental, que a partir de ahora se implementarán en nuestro territorio, con las dinámicas propias de la sociedad guajira”[2]. No tenemos por qué tragar entero, es absolutamente necesario analizar la propuesta formulada a la luz de lo estipulado en el Plan de desarrollo, aprobado por la Asamblea departamental mediante la Ordenanza número 128 de 2004. Tal y como lo consagró la Ley orgánica del Plan de desarrollo (Ley 152 de 1994) debe haber una correspondencia entre las políticas, estrategias y programas del Plan de desarrollo y su Plan plurianual de inversiones con los presupuestos de las respectivas vigencias[3]. Debe preservarse la coherencia entre aquellos y estos, única manera de armonizar y hacer congruente la ejecución del Plan. Las políticas del gobierno no pueden ir por un lado y el Plan por otro, puesto que este es de obligatorio cumplimiento.
Al consultar el Plan de desarrollo nos topamos con la sorpresa de que, al referirse a la solución del problema del agua potable, se contempla “…un sistema eficiente de embalses, trasvases y bombeos, que aproveche las aguas que descienden de la encumbrada Sierra Nevada de Santa Marta…”[4]. Luego, se precisan las acciones a seguir y se afirma que “…la dotación de agua a base de trasvases y bombeos consiste en el aprovechamiento de parte de las aguas dulces y relativamente puras que descienden de la Sierra Nevada de Santa Marta y sus estribaciones y de la Serranía de Perijá…”[5]. Aquí tropezamos con el primer impasse, pues la propuesta que se hace para nada consulta lo previsto en el Plan. Para su ejecución se requerirán vigencias futuras y veamos lo que dice al respecto la norma legal: “La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de desarrollo respectivo…La autorización del Confis (léase Consejo de gobierno) para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica…”[6]. En este caso, es el propio Plan el que le da este carácter no al proyecto que se propone ahora, a las primeras de cambio, sino al arriba mencionado, como quedó ya dicho. Cómo van a hacer, para no brincarse la Ley, para no transgredirla; señores, planeación no es improvisación!
OJO CON LOS ORGANISMOS DE CONTROL
Y hablando de vigencias futuras, ya tuvimos la oportunidad de llamar la atención sobre el contenido de la Circular expedida por la Contraloría General y la Procuraduría, fechada el 12 de mayo de 2003[7], en la que de manera terminante y perentoria restringe “…la titularización de rentas, entre las que se cuentan las provenientes de regalías, en el sentido de limitar en el tiempo esta operación, ya que la titularización no puede sobrepasar el período constitucional del gobernador o alcalde que toma la decisión”, so pena de hacerse acreedores “…a sanciones de carácter penal, disciplinario y fiscal”. En la misma Circular aludida, se inserta la interpretación que le dio el Consejo de Estado al concepto de “titularización”, para que no le quedara ninguna duda a alcaldes y gobernadores sobre el particular. Esto dijo el Consejo de Estado, al referirse a los compromisos adquiridos que rebasen el período constitucional de ellos: “…así estos se presenten como mecanismos diferentes a la titularización propiamente dicha, pues, de todas formas, cualquier disposición que en este sentido se adopte, para no hacer nugatorio el peculiar enunciado normativo examinado, frente a nuevas administraciones, debe tener como límite el respectivo período de gobierno…”[8]. Más claro no canta un gallo, aquí hay una imposibilidad insubsanable y a los organismos de control hay que pararles bolas.
EL OJO LLOROSO Y ECHÁNDOLE SAL
Pero, en donde nos encontramos con el obstáculo mayor para el buen suceso de la propuesta, que no niego puede estar bien encaminada y mejor intencionada, es en lo concerniente a la viabilidad fiscal de la misma. Veamos. A diciembre 31 del 2003 la angustiosa situación fiscal del departamento era francamente alarmante. Como lo afirma el Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos de la Dirección de Apoyo Fiscal(DAF) del Ministerio de Hacienda, “La situación financiera del departamento continuó deteriorándose y se complicó en el año 2003, presentando déficit corriente, total y presupuestal. De igual manera, incumplió con los límites de gastos de la Ley 617 de 2000…Adicionalmente, teniendo en cuenta las nuevas disposiciones establecidas en la Ley 819 de 2003 de 2003, el departamento está imposibilitado para contraer nuevos créditos por arrojar déficit primario”. Es obvio de toda obviedad que mientras el balance del departamento arroje un déficit primario, la deuda financiera de la entidad es insostenible en el mediano plazo. Y, claro, de contera “El departamento no puede contraer nuevos compromisos financieros, no sólo por su déficit en balance primario, sino por estar incumpliendo los límites establecidos en la Ley 617 de 2000”[9]!
A consecuencia de ello, el departamento cayó del Grupo 2 al Grupo 4, dentro de la categorización que hace el Ministerio de Hacienda, caracterizándose este último por estar en él aquellos “…departamentos con las mayores dificultades financieras, esto es, insostenibles y sin claras perspectivas de mejoría”[10]. El departamento no había tenido otra salida distinta a la de suscribir con el Ministerio de Hacienda un Convenio de desempeño, el cual constituye una especie de camisa de fuerza que le resta capacidad de maniobra a la administración, con el cual se buscan subsanar las dificultades de índole fiscal que obligan al ente territorial a apelar a este recurso extremo. En efecto, desde finales de 1999, cuando la crisis fue más aguda, dicho Convenio se prolongó hasta el primer semestre de 2003, en el entendido de que la misma ya había sido superada. Pero, lejos de ello, la situación empeoraría, como lo pudo constatar la DAF del Ministerio de Hacienda.
Lo más grave y aterrador, es que el deterioro de la situación fiscal del departamento continúa y do da trazas de mejorar. Según el Informe preliminar reciente de la DAF para el 2004, nuevamente “El departamento se ubicó en categoría cuarta, por lo que el límite fijado para los gastos de funcionamiento del sector central era del 75% en el 2004…el indicador gastos de funcionamiento sobre ingresos corrientes de libre destinación fue de 111%, esto es 36 puntos en exceso del límite máximo legal (VS 34 puntos en el 2003)”. Y, además, aunque “De acuerdo con la metodología de capacidad de pago establecida por la Ley 358 de 1997 y el Decreto 696 de 1998, el departamento se encuentra en instancia de endeudamiento autónomo, lo anterior como consecuencia de los indicadores de solvencia y sostenibilidad, los cuales arrojan una relación de 2% y 3% respectivamente. Sin embargo, un análisis más realista de la capacidad de pago que excluye de los ingresos corrientes aquellos que no tienen vocación de recurrencia, como los recursos de balance e incluye en el saldo de la deuda el valor de las cuentas por pagar de vigencias anteriores, muestra que el indicador de sostenibilidad sube al 11%(VS 8% para 2003)”. La conclusión de la DAF no puede ser más desoladora: “…en aplicación de la Ley 819 de 2003 se observa que el departamento generó déficit primario[11](una vez más!) de $226 millones, situación que evidencia dificultades para garantizar el adecuado servicio de la deuda. En conclusión, aunque los indicadores de Ley 358 de 1997 sugieren que hay capacidad de endeudamiento, las disposiciones adicionales precisadas en la Ley 819 de 2003 indican lo contrario. Además y dado el incumplimiento de las disposiciones establecidas en el artículo 90 de la Ley 617 de 2000, el departamento no puede contraer nuevos compromisos financieros por estar incumpliendo los límites establecidos en dicha Ley”
EN LA SALA DE CUIDADOS INTENSIVOS
Dicho de otra manera, las finanzas del departamento siguen en la sala de cuidados intensivos; es muy diciente, que La guajira ha quedado solitaria en el Grupo 4, de colero, como el único departamento del país catalogado como fiscalmente inviable, todos los demás salieron de su postración, gracias al exitoso saneamiento fiscal, que se llevó a cabo al amparo de la Ley 617 de 2000! Hemos llegado a tan deplorable situación, no tanto por la insuficiencia de los ingresos, los cuales, de alguna manera han estado por encima de las proyecciones iniciales, sino por el otro lado de la ecuación, por el desbordamiento del gasto. Es de anotar, que el año anterior La guajira recibió por concepto de regalías del carbón y del gas $110.000 millones y $75.000 millones, respectivamente; y tengamos en cuenta que las regalías representaron solo el 48% de sus ingresos. Este es, de lejos, el principal problema que afronta el departamento en los actuales momentos y afrontarlo, sin tardanza, constituye la primera prioridad tanto para la administración departamental, como para la Asamblea del departamento, quienes de consuno se deben comprometer en un serio y severo ajuste fiscal, a riesgo de que si no son ellos quienes toman la iniciativa, nos lo terminará imponiendo el Ministerio de Hacienda, retrotrayéndonos a firmar un nuevo Convenio de desempeño con el mismo. Ello es inaplazable y en ello debe concentrarse la atención de nuestras autoridades, pues mientras no se equilibren y saneen las finanzas del departamento, nada es posible. Se impone, entonces, la necesidad de un plan de choque para salir del atolladero en el que estamos. No podemos pretender pasar el puente, cuando todavía no hemos llegado al río; no podemos incurrir en la desmesura de La lechera de Samaniego, que nos enseñó la vanidad de girar sobre el futuro cuando ni el presente está seguro!
Y no es para menos, toda vez que “Ninguna entidad financiera podrá otorgar créditos a las entidades territoriales que incumplan los límites establecidos en la presente Ley, sin la previa suscripción de un plan de desempeño en los términos establecidos en la Ley 358 de 1997 y sus disposiciones complementarias”[12] y se le prohibe a la Nación “…otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las entidades que no cumplan las disposiciones de la presente Ley; en consecuencia, a ellas no se les podrá prestar recursos de la Nación, cofinanciar proyectos, garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos , distintos a los señalados en la Constitución Política. Tampoco podrán acceder a nuevos recursos de crédito y las garantías que otorguen no tendrán efecto jurídico”[13]. Incluso, se prevén sanciones por el incumplimiento de la Ley, el cual “…constituirá falta gravísima, sancionable disciplinariamente de conformidad con la Ley”[14]. Es más, otra de las consecuencias que le acarrea al departamento el estar incurso en el incumplimiento de la Ley 617, es la “Extensión del Control de la Contraloría General de la República. En desarrollo del inciso tercero del artículo 267 de la Constitución Nacional, la Contraloría General de la República realizará el control fiscal de las entidades territoriales que incumplan los límites previstos en la presente Ley. Para el efecto, la Contraloría General de la República gozará de las mismas facultades que ejerce en relación a la Nación”[15].
LA ECONOMÍA: CIENCIA LÚGUBRE
Con sobrada razón Thomas Carlyle llamó a la economía Ciencia lúgubre, para significar que, en mas de una ocasión, a quienes la ejercemos nos corresponde hacer el papel de aguafiestas. Lo lamento, si este es mi caso, pero, como lo afirmó Platón “prever es prevalecer”; este es de aquellos problemas que no se resuelven solos, hay que solucionarlo, antes de que sea demasiado tarde, pues es bien sabido que después de rayo caído no hay magnifica que valga. Le abonamos su buena fe y sus buenos propósitos al señor Vicepresidente, como también a Carbones del Cerrejón, empresa esta que ha mostrado todo su interés da darle una mano al departamento y eso se le debemos reconocer y agradecer. Lo que pasa es que nos bastan las buenas intenciones, pues, como lo afirma Oscar Wilde, de estas está empedrado el camino hacia el infierno. No queremos quedarnos en el planteamiento del problema únicamente; tenemos que ser más propositivos, imaginativos, para encontrarle salidas a esta encrucijada. Me atrevo a plantear una, que estoy seguro, no será la única, pues para ello se está realizando este magnífico evento, con el fin de provocar una tormenta de ideas, para que salgamos de aquí con la convicción de que algo o mucho tenemos que hacer y que el compromiso es de todos.
“Es labor de los economistas no decirnos lo que debe hacerse, pero sí mostrar que lo que se hace está de acuerdo con los buenos principios”[16] y ese es el papel que he querido reservarme a este propósito, al fijar mi posición en mi calidad de Presidente de la Sociedad Colombiana de Economistas y sin pretensión distinta a la de prestarle un servicio al departamento. Somos de la opinión de que los primeros pasos a dar son los del saneamiento fiscal que hemos propuesto; luego, examinar los proyectos que harían parte de un ambicioso plan tendiente a resolver, definitivamente, la problemática del agua potable y el saneamiento básico y hacer los ajustes necesarios por parte de la Asamblea al Plan de desarrollo departamental. Hecho lo anterior, el paso siguiente sería explorar, sopesar y evaluar las distintas fuentes de financiamiento, tanto internas como externas, sin descartar anticipadamente ninguna de ellas. Hay que agotar la posibilidad del trámite de un crédito para tales fines con FINDETER, que para eso fue creado; la Nación no se debe limitar a ofrecer como su aporte la garantía que no necesitamos, puesto que la pignoración de las regalías de que se viene hablando es la mejor garantía real que se le puede ofrecer a banco comercial alguno.
POR QUÉ NO PENSAR EN EL ANTICIPO DE REGALÍAS?
En mi concepto, una buena alternativa podría ser tramitar, con el apoyo del gobierno un anticipo de regalías, mecanismo este del que se valió La guajira por muchos años, desde que se lo ingenió la ex gobernadora Lola De la Cruz Mattos, constituyéndose en una experiencia exitosa que muchos otros departamentos del país imitaron, hasta que entró en desuso. Esta alternativa puede ser la salida para el departamento, pues se salvarían los obstáculos que en este momento se nos interponen en el camino, ya que no hay disposición legal alguna ni reparos de parte de los organismos de control, que nos impida acceder a los recursos que necesitemos por esta vía que, además de expedita, es menos onerosa, dado que los intereses que se pacten pueden ser más moderados, sería en pesos, lo que nos permitiría sortear el riesgo cambiario que asumiríamos con un crédito en dólares, ya que si bien en este momento el peso colombiano está revaluado, qué ocurriría cuando venga la destorcida y el peso vuelva a la senda de la ya inveterada tendencia devaluacionista? Ello es tanto más cierto, si tenemos en cuenta que la Nación se viene volcando en los últimos años hacia el mercado financiero colombiano, en su estrategia de recomponer la deuda pública hacia la deuda denominada en pesos, justamente para reducir el riesgo del tipo de cambio. Y, como si lo anterior fuera poco, este mecanismo sería también garantía de transparencia, ya que las entidades a través de las cuales se haga el anticipo de las regalías ejercerían la interventoría de los proyectos financiados y los desembolsos se harían contra actas de ejecución de obras, como se hizo en el pasado. Tocar la puerta no es abrir, nada pierde el departamento con explorar este camino.
Allí dejamos esta propuesta a la consideración del gobierno departamental, de la Asamblea de La guajira y de todos los estamentos cívicos, sociales y políticos, para que la examinen, la estudien y, si ello lo amerita, la acojan o la desechen. Lo hago con un espíritu tranquilo y desprevenido, animado por el único afán de acertar. Esta es la oportunidad para que nuestros parlamentarios y los que ahora, ante la proximidad de las próximas elecciones al Congreso, tanto merodean por nuestro departamento en la cacería de votos, interpongan sus buenos oficios ante el gobierno nacional, para ayudarle a La guajira en el momento que más lo necesita. Se cierran unas puertas, pero se abren otras, atrevámonos a franquearlas, para que La guajira no pase por la vergüenza de arribar a sus cuarenta años de existencia en tan deprimentes condiciones. No hay soluciones fáciles para problemas difíciles; las soluciones ni se inventan ni se descubren, se construyen. Y la única manera de lograrlo, es por la vía de los consensos. Parodiando a Kennedy, preguntémonos no qué puede hacer el departamento por nosotros, sino qué podemos hacer nosotros por el departamento!